中國(guó)創(chuàng)新“1+N”中心國(guó)家治理模式

內(nèi)容提要 中國(guó)國(guó)家治理不是單中心(monocentric)，也不是多中心(polycentric)，而是“1+N”中心。從公職人員的產(chǎn)生來(lái)看，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性選拔;從決策過程來(lái)看，是事前協(xié)商、充分吸納，事后制衡;從公眾參與來(lái)看，強(qiáng)調(diào)決策者主動(dòng)了解民意的公眾逆向參與;從中央與地方關(guān)系看，中國(guó)在強(qiáng)調(diào)高度政治集權(quán)的同時(shí)也高度行政分權(quán);從社會(huì)治理來(lái)看，強(qiáng)調(diào)黨的動(dòng)員能力與社會(huì)自組織的有機(jī)結(jié)合。這是一種結(jié)合了統(tǒng)一與多元，效率與開放，自上而下與自下而上的新型國(guó)家治理模式。

經(jīng)過40年的改革開放，中國(guó)體制早已不是中央控制型的單中心(monocentric)體制，同時(shí)也不是所謂的多中心(polycentric)體制，而是“1+ N”中心治理模式。這是一個(gè)多中心與單中心相結(jié)合的模式，既有多個(gè)中心，但是多個(gè)中心又圍繞著一個(gè)單中心。在不同的情境下，“1”與“N”具體內(nèi)涵不同，一般而言，其中的“1”是指中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)型政黨，不但是國(guó)家的領(lǐng)航者，也是社會(huì)的組織者與黏合劑，其中“N”是指不同部門、地方政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與國(guó)家治理。這是一種結(jié)合了統(tǒng)一與多元，效率與開放，自上而下與自下而上的新型國(guó)家治理模式。

競(jìng)爭(zhēng)性選拔

“選賢與能，講信修睦。”善治之本就是要把最有德性、最能干的人選上來(lái)治理國(guó)家。中國(guó)自古就有選賢舉能的傳統(tǒng)，在世界上大多數(shù)國(guó)家的權(quán)力還和血統(tǒng)、出身密切相聯(lián)，少數(shù)貴族階層壟斷政治權(quán)力的時(shí)候，中國(guó)從戰(zhàn)國(guó)就開始向平民開放權(quán)力體系，到漢代以后，從平民中選拔精英參與國(guó)家治理遂成定制，出現(xiàn)了征召、孝廉、方正、科舉等形式，形成君主與專業(yè)化官僚集團(tuán)共治的格局。

當(dāng)代中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性選拔體制同樣是選賢舉能制度，同時(shí)又與現(xiàn)代政權(quán)組織形態(tài)結(jié)合，達(dá)到了前所未有的水平。中國(guó)共產(chǎn)黨從社會(huì)各階層吸納先進(jìn)分子，而8900多萬(wàn)黨員中的一部分群體進(jìn)入了治國(guó)理政的干部隊(duì)伍。這一點(diǎn)類似于傳統(tǒng)士大夫集團(tuán)扮演的文官集團(tuán)蓄水池角色。同時(shí)，作為現(xiàn)代政黨，其組織性是傳統(tǒng)文官集團(tuán)難以比擬的。通過黨的全面建設(shè)，培養(yǎng)黨員干部隊(duì)伍的政治忠誠(chéng)，提升道德品性，鍛煉履職能力，是一種選才、養(yǎng)才、用才相結(jié)合的組織形式。

中國(guó)進(jìn)入公共部門工作需要經(jīng)過公開考試、競(jìng)爭(zhēng)選拔，這類似于傳統(tǒng)科舉制選拔人才的方式，但不論是選拔的開放性、公平性還是職位匹配性都遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的科舉制。

干部隊(duì)伍的晉升主要依靠實(shí)際工作業(yè)績(jī)，層層歷練、層層競(jìng)爭(zhēng)、層層遴選。一方面，保證了選拔的干部有豐富的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的勝任力;另一方面保證了公共職位的開放性。中國(guó)自古講究“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，無(wú)論是奧巴馬還是特朗普都沒有治理地方的經(jīng)驗(yàn)，而習(xí)近平主席則不同，其是先治村(6年)、治縣(3年)、治市(11年，3個(gè)市)、治省(11年，3個(gè)省)而后再治國(guó)，即便是到了中央也歷經(jīng)五年來(lái)熟悉全國(guó)的全面性工作，才擔(dān)任國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人。其他黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人有的擔(dān)任過三四個(gè)省的省委書記或省長(zhǎng)。十九屆政治局常委省級(jí)任職平均為14年，正省級(jí)平均任職8.5年。經(jīng)過地方歷練之后，他們還要到中央層面來(lái)熟悉全國(guó)的全面性工作，十九屆中央政治局常委、中央委員平均任職13.5年，政治局委員平均任職7.1年。

中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性選拔體制結(jié)合傳統(tǒng)賢能政治與現(xiàn)代西方選舉制度的優(yōu)點(diǎn)，從而能夠保證權(quán)力開放性與職位勝任力的統(tǒng)一。與西方選舉政治相比，領(lǐng)導(dǎo)人的勝任能力是基于豐富經(jīng)驗(yàn)、長(zhǎng)期考驗(yàn)和實(shí)踐檢驗(yàn)，不像美國(guó)總統(tǒng)特朗普，沒有任何從政經(jīng)驗(yàn)，只要贏得選舉，就能擔(dān)任國(guó)家最高職位。西方有句諺語(yǔ)，“選舉是詩(shī)歌，治理是散文”，意思是靠煽動(dòng)民意也許會(huì)贏得選舉，但未必能治理好國(guó)家。與傳統(tǒng)賢能政治相比，從基層的干部到最高領(lǐng)導(dǎo)人都是選賢舉能，權(quán)力的開放性更徹底。

競(jìng)爭(zhēng)性選拔體制的主要問題在于選拔方式主要依靠自上而下的遴選過程，普通群眾參與程度很低，因此需要進(jìn)一步探索群眾評(píng)議、組織推薦、黨委決策的新型干部選拔模式，以更好地將自上而下遴選與自下而上評(píng)議有機(jī)結(jié)合。

事前充分協(xié)商吸納，事后制衡

中國(guó)自古就有集思廣益的政道傳統(tǒng)，唐朝就設(shè)立了中書省起草詔令，皇帝批準(zhǔn)，門下省駁正的決策辯駁程序，以防決策失誤。中國(guó)歷代都設(shè)立了專門的智囊機(jī)構(gòu)，如“備顧問”“參謀議”。新中國(guó)成立之后，“一切問題盡量商量，至人人同意為止” 更成為具體的政治實(shí)踐。與西方相比，中國(guó)的協(xié)商民主成熟更早，直到20世紀(jì)90年代西方才興起了協(xié)商民主(Deliberative Democracy)研究的熱潮,被稱為繼代議制民主、參與式民主之后的最新民主潮流。

協(xié)商民主更是當(dāng)代中國(guó)政治生活的常態(tài)。習(xí)近平主席說，“我們堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，就是要通過商量出辦法、出共識(shí)、出感情、出團(tuán)結(jié)”。中國(guó)的重大政策制定，需要反復(fù)征求各方的意見，反復(fù)討論，集體決策之后才能出臺(tái),而中國(guó)的決策過程特征是“事前充分協(xié)商吸納，事后制衡”。

全國(guó)人大廣泛介入了政策決策過程。以國(guó)家“十三五”規(guī)劃編制為例，提交全國(guó)人大表決之前的一年多時(shí)間里，全國(guó)人大通過專題調(diào)研、建言獻(xiàn)策、提前介入審查等廣泛參與規(guī)劃編制，同時(shí)在不同編制階段反復(fù)征求全國(guó)人大方面的意見，并認(rèn)真吸收有關(guān)意見，修改文件。人大表決的高通過率，實(shí)際上反映的是高度政策共識(shí)，就如同筆者調(diào)研訪談時(shí)，一位地方人大領(lǐng)導(dǎo)談到的，政府方面已經(jīng)反復(fù)征求各方意見，并認(rèn)真吸收，達(dá)成共識(shí)。

全國(guó)政協(xié)是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的政治協(xié)商是新型政黨制度的重要體現(xiàn)。全國(guó)政協(xié)廣泛參與了決策過程的協(xié)商，在五年規(guī)劃編制過程中，全國(guó)政協(xié)通過專題調(diào)研、提案、專題協(xié)商、座談會(huì)、報(bào)送決策咨詢報(bào)告、社情民意信息等方式進(jìn)行建言獻(xiàn)策。“十三五”規(guī)劃通過前一年，全國(guó)政協(xié)就提交了363件“十三五”規(guī)劃相關(guān)的提案。

十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》也開展了廣泛的協(xié)商。根據(jù)新華社報(bào)道，在文件起草之前，開展了深入調(diào)研，以便集思廣益。2017年7月，中央改革辦和中央編辦組成十個(gè)調(diào)研組，分赴31個(gè)省區(qū)市、71個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門，當(dāng)面聽取了139位省部級(jí)主要負(fù)責(zé)同志的意見和建議。調(diào)查組還向657個(gè)市縣的1197位黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志個(gè)人發(fā)放了問卷，收集了31個(gè)省份的深化地方機(jī)構(gòu)改革調(diào)研報(bào)告。工作人員整理匯總了厚厚兩大本、共42萬(wàn)字各方面意見。文件草案出臺(tái)后，又廣泛征求意見，2018年2月1日，中央辦公廳發(fā)出通知，就決定稿征求各地方各部門意見。2018年2月6日，習(xí)近平總書記主持召開座談會(huì)，聽取各民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士的意見。各地各部門和黨外人士提出的550條意見，文件起草組力求能吸收的盡量吸收，最終對(duì)決定稿修改171處。

協(xié)商吸納制衡的優(yōu)勢(shì)在于避免了西方民主程序中經(jīng)常性存在的“議而不決”問題，決策參與者在其中扮演的是意見輸入者的角色，而不是西方?jīng)Q策過程的每個(gè)環(huán)節(jié)中都遍布的否決點(diǎn)(veto players)。這使得中國(guó)的決策一方面既能容納多元主體的參與，同時(shí)又能集中各方智慧，集聚共識(shí)，體現(xiàn)了決策的效率與周全。

協(xié)商吸納制衡模式的挑戰(zhàn)在于協(xié)商主體的范圍，意見發(fā)揮作用的程度主要取決于協(xié)商組織者的意愿和工作作風(fēng)。這使有一些協(xié)商流于形式，有一些有集中無(wú)民主。未來(lái)的制度建設(shè)需將協(xié)商權(quán)剛性化，對(duì)決策必經(jīng)的協(xié)商程序、認(rèn)證程序做出明確規(guī)定，對(duì)于協(xié)商意見需要有明確的反饋與質(zhì)詢機(jī)制，以進(jìn)一步推進(jìn)決策的程序化、科學(xué)化、民主化。

逆向公眾參與

中國(guó)政府在不同的政策層面和政策領(lǐng)域都表現(xiàn)出對(duì)于公眾訴求很高的回應(yīng)性。從多元主義視角來(lái)看，中國(guó)確實(shí)表現(xiàn)出較低的公眾正向參與，但是在政策制定過程中，決策者主動(dòng)地深入廣大人民群眾，廣泛收集民意，集中群眾智慧。有學(xué)者將這種機(jī)制稱為公眾的逆向參與。對(duì)國(guó)家五年規(guī)劃編制過程的研究發(fā)現(xiàn)， 逆向參與機(jī)制包含決策者主動(dòng)調(diào)研、座談會(huì)、正式渠道的公開征集和非正式渠道的公眾表達(dá)等機(jī)制。

決策者主動(dòng)調(diào)研是指決策者主動(dòng)同公眾直接接觸和溝通，以了解公眾意見的方式。“沒有調(diào)研就沒有發(fā)言權(quán)，也沒有決策權(quán)”。經(jīng)常性地開展多種形式的調(diào)研是中國(guó)決策的一個(gè)突出特點(diǎn)。國(guó)家“十三五”規(guī)劃制定期間，總書記、政治局常委、規(guī)劃起草組、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)都開展了專題調(diào)研。恰恰是通過廣泛的調(diào)研，使得決策者能夠掌握第一手的信息，使得五年規(guī)劃編制能夠做到實(shí)事求是。

決策座談會(huì)通過請(qǐng)進(jìn)來(lái)聽取各方的意見。例如，2018年政府工作報(bào)告起草期間，李克強(qiáng)總理分別召開了三場(chǎng)座談會(huì)，聽取各方對(duì)政府工作報(bào)告的意見，湖南瀏陽(yáng)達(dá)滸鎮(zhèn)金石村農(nóng)民孔蒲、山西臨汾臨猗縣快遞員李明璇作為基層代表參加了座談會(huì)。

正式渠道的公開征集是指決策部門通過建言獻(xiàn)策的方式征集民意。“十三五”規(guī)劃編制期間，國(guó)家發(fā)改委開展了“共建共享，同心同德”的國(guó)家“十三五”規(guī)劃問計(jì)求策活動(dòng)，廣泛收集人民建言，1.6萬(wàn)多人參與并提出了3萬(wàn)多條優(yōu)秀建言，其中一些優(yōu)秀建言，在規(guī)劃中得到體現(xiàn)。

非正式渠道的公眾表達(dá)指大量的公眾意見通過公開渠道影響決策者。公眾通過網(wǎng)絡(luò)等公共平臺(tái)來(lái)表達(dá)自己的意見，也成為起草者了解民意的重要來(lái)源之一。

與多元主義公眾參與相比，逆向參與強(qiáng)調(diào)公眾的意見代表性，而不是利益代表性;強(qiáng)調(diào)分散觀念的共識(shí)，而不是分散利益的妥協(xié)，有助于吸納參與能力較弱群體的觀點(diǎn)，從而獲得更完整的代表性。

逆向參與的問題在于公眾參與感不足，同時(shí)，由于決策過程公開程度較低，也制約了公眾參與。未來(lái)可以通過鼓勵(lì)圍繞特定政策議題，開展公共政策辯論，除非保密需要，對(duì)于決策各環(huán)節(jié)的議題討論、會(huì)議過程一律公開，以利于公眾參與和監(jiān)督。同時(shí)，除了注重對(duì)于公眾分散意見的集中，也要注重對(duì)于公眾分散偏好的識(shí)別與集中。

政治集中與行政分權(quán)相結(jié)合

中國(guó)是一個(gè)地域遼闊，人口眾多，地方差異巨大的大國(guó)，如何處理中央與地方關(guān)系，自古就是個(gè)難題。周行封建，“封建親戚以藩屏周”;秦“制天下以郡縣”，以私心造就了大公之制，使得“百代都行秦政法”，但卻不得不在郡縣制的大框架下，考慮地方的自主性。明末清初著名思想家顧炎武在《封建論》中提出的“封建之失，其專在下;郡縣之失，其專在上”，可謂不刊之論。

當(dāng)代中國(guó)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的單一制大國(guó)，中央政府具有不容置疑的政治權(quán)威，同時(shí)中國(guó)又是高度行政分權(quán)的國(guó)家。一方面，在政治上要維護(hù)并不斷完善黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，以確保全國(guó)一盤棋，上下貫通，令行禁止。中央通過政治引導(dǎo)、行政壓力機(jī)制傳導(dǎo)能夠?qū)⒌胤降姆e極性有效地引導(dǎo)到中央的政策目標(biāo)上來(lái)。研究發(fā)現(xiàn)，“九五”規(guī)劃以來(lái)，地方的五年規(guī)劃目標(biāo)函數(shù)與中央趨同的比例不斷提高，到“十二五”規(guī)劃，二者趨同的比例達(dá)到74.9%。

另一方面，中國(guó)的治理權(quán)是中央政府通過目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和政策進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，將具體任務(wù)“層層發(fā)包”給下一級(jí)政府，在行政上大力下放給地方政府更多的自主權(quán)，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況靈活執(zhí)行。中國(guó)雖為單一制的大國(guó)，但是地方的公共財(cái)政支出比重一直很高，而且改革開放以來(lái)，持續(xù)上升，“六五”期間支出的比重為50.2%，到“十二五”時(shí)提高到85.2%，2016年為85.4%， 這在全球各大國(guó)中都是很高的。例如美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，2016年地方政府的支出比重只占52.5%。

政治集權(quán)與行政分權(quán)要義在于政治上取郡縣之優(yōu)勢(shì)，行政上取傳統(tǒng)之優(yōu)勢(shì)，二者之所以能夠有機(jī)結(jié)合，根本上是由于中國(guó)體制不是政治與行政二分，而是政治與行政不分。地方官員既是專業(yè)的官吏，同樣又是黨的干部，政治性是其第一要求，從而形成中央地方兩得之勢(shì)，這使得國(guó)家在保持其強(qiáng)大國(guó)家能力的同時(shí)，又保持地方政策的靈活性，調(diào)動(dòng)地方的創(chuàng)造性和積極性。

黨的動(dòng)員能力和社會(huì)自組織

有機(jī)結(jié)合

社會(huì)治理體系是國(guó)家治理的龐大根系。中國(guó)社會(huì)治理不是社會(huì)與國(guó)家二元分離的模式，而是國(guó)家與社會(huì)分工協(xié)作、互聯(lián)互通模式，黨的基層組織、群眾自治組織、群團(tuán)組織、事業(yè)單位等扮演了國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)溝通的橋梁與紐帶。

現(xiàn)代社會(huì)依據(jù)專業(yè)分工的原則設(shè)立不同類型的組織，但這種基于分工交換的組織關(guān)系，并非真正意義上的所謂“有機(jī)團(tuán)結(jié)”。有機(jī)系統(tǒng)除了各器官與組織基于分工交換之外，還在于整體性系統(tǒng)的調(diào)節(jié)作用，循環(huán)系統(tǒng)與神經(jīng)系統(tǒng)都是如此，而人類則進(jìn)一步上升到有意識(shí)的調(diào)節(jié)。

國(guó)家治理也是如此。針對(duì)當(dāng)代社會(huì)日趨分散、多元的特點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)精密的組織原則，設(shè)立了多種分工嚴(yán)密、靈活多樣的政治組織，并以其堅(jiān)強(qiáng)、廣泛、柔性的領(lǐng)導(dǎo)貫穿其中。正是由于中國(guó)共產(chǎn)黨的組織嵌入到不同類型組織中去，才真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)成了一個(gè)世界最大規(guī)模的“超級(jí)網(wǎng)絡(luò)組織”，中國(guó)共產(chǎn)黨的網(wǎng)絡(luò)末梢神經(jīng)延伸到中國(guó)各類組織之中，各種社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織與黨組織存在著千絲萬(wàn)縷的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。截至2015年底，中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織達(dá)到451.8萬(wàn)個(gè)，不但在各類公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，在公有制企業(yè)、非公企業(yè)、全國(guó)社會(huì)組織法人單位的覆蓋率也達(dá)到了91.3%、67.9%與58.9%。

群眾性團(tuán)體組織是國(guó)家與社會(huì)聯(lián)結(jié)的重要橋梁與紐帶。它不但成為國(guó)家與特定群體聯(lián)系的紐帶，也是與聯(lián)系這些群體的社會(huì)組織的紐帶。這種紐帶作用表現(xiàn)為雙向溝通：一方面，群團(tuán)組織為貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策提供了一套積極有效的傳達(dá)和動(dòng)員機(jī)制;另一方面，群團(tuán)組織發(fā)揮著重要的群體利益代表功能，成為所聯(lián)系的不同社會(huì)團(tuán)體和民眾的各種利益訴求與建議表達(dá)渠道，最終在國(guó)家決策中得到體現(xiàn)。例如，聯(lián)系著全國(guó)8500多萬(wàn)殘疾人的中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)通過專項(xiàng)調(diào)查、到基層聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、日常調(diào)研等方式了解殘疾人需求，并通過中國(guó)殘聯(lián)的代表大會(huì)代表和主席團(tuán)委員、地方殘聯(lián)、各專門協(xié)會(huì)的活動(dòng)反映殘疾人的需求。

中國(guó)具有高度活躍的社會(huì)組織，官方注冊(cè)的全國(guó)社會(huì)組織法人單位達(dá)到了49萬(wàn)個(gè)，而這還只是中國(guó)結(jié)社狀況浮出水面的冰山一角，大量未注冊(cè)的愛好者社團(tuán)、學(xué)生社團(tuán)、宗教社團(tuán)、聯(lián)誼社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)等更是難以統(tǒng)計(jì)的龐大群體。

黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)自治有機(jī)結(jié)合形成了一種靈活而不亂，自由聯(lián)合的社會(huì)新形態(tài)，使得中國(guó)社會(huì)表現(xiàn)出高度活力的同時(shí)，也避免了西方公民社會(huì)興起帶來(lái)的碎片化、分離化問題。

總之，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為國(guó)家治理方式是人類歷史上前所未有的善治模式，是中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)取得勝利的根本保證。在國(guó)家治理的不同層面，正是由于多元主體的充分參與，又以中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)貫穿其間，從而造成一種放而不亂、活而有序的體制。這種“1+ N”中心治理模式，適合中國(guó)國(guó)情，也具有普遍意義。對(duì)其他國(guó)家，特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供了國(guó)家治理的中國(guó)智慧與中國(guó)方案。

(作者系清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

來(lái)源：《當(dāng)代世界》2018年第4期