PPP加強版核心文件醞釀出臺
《經(jīng)濟參考報》記者獲悉,PPP領(lǐng)域?qū)⒂瓉砑訌姲婢V領(lǐng)文件,初稿或于近期完成。業(yè)內(nèi)人士透露,防風(fēng)險仍為核心,10%紅線變動可能性不大,防范地方政府借道基金預(yù)算違規(guī)操作也是重點方向;同時,將著力加強項目入庫管理,第三方機構(gòu)規(guī)范,理清權(quán)責(zé)分配,完善制度保障。
目前正在修訂的兩份核心文件為2014年底財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113,以下簡稱“113號文”)以及2015年4月發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號,以下簡稱“21號文”)。其中,113號文是我國本輪推廣PPP模式中出臺時間最早、規(guī)定事項最完整的政策文件,21號文則為保障政府履行合同義務(wù),有效防范和控制財政風(fēng)險提供重要支撐。
兩份文件運行的這三年多,是我國PPP行業(yè)高速發(fā)展的時期,經(jīng)歷了項目的爆發(fā)期,也暴露出一些問題,包括借道PPP變相融資、注重短期利益輕視長期運營,個別地區(qū)還出現(xiàn)純付費的、政府兜底類的“假股真?zhèn)?rdquo;等現(xiàn)象。
期間,財政部、發(fā)改委等部委及許多地方政府相繼出臺了大量更為細致的規(guī)定,針對具體問題作出調(diào)整,整頓、清理違規(guī)項目,并推進示范項目建設(shè)。與此同時,也一直在醞釀綱領(lǐng)性文件的進一步完善。
中國財政科學(xué)研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發(fā)對《經(jīng)濟參考報》記者透露,針對PPP模式在發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新需求,財政部已經(jīng)開始組織專家修訂這兩份文件。
“市場急需更加規(guī)范的綱領(lǐng)性文件,在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP條例未出臺之前,這種綱領(lǐng)性文件對市場具有明顯的引導(dǎo)作用。”中國財政科學(xué)研究院PPP研究所成果轉(zhuǎn)化室主任卓識表示。
此次法案修訂,財政承受能力10%紅線是否有調(diào)整備受關(guān)注。卓識表示,“10%的紅線,是在參考借鑒國際通行標(biāo)準(6%-7%)的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際需要、經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的‘上限’,依照總量控制原則,從全國財政收入和支出的全方位通盤進行考慮的,所以10%紅線不太可能有變化。”
針對很多地方借基金預(yù)算,規(guī)避10%紅線的現(xiàn)象,一家PPP咨詢公司負責(zé)人說,“土地是地方政府投資項目最重要的資源,利用基金預(yù)算進行操作則是地方比較熟練的操作模式。甚至有些PPP項目在一般公共預(yù)算里一分錢都沒有,全部都在政府性基金預(yù)算里,政府以土地等形式進行補貼,規(guī)避了10%財政承受能力紅線限制。”
基金預(yù)算不穩(wěn)定,周期與PPP回報也不匹配,相比一般預(yù)算,評估和管理都將更加困難。并且考慮投資人要求的風(fēng)險溢價,基金預(yù)算支出成本將會更高,這無形中加大了政府財政支出責(zé)任。因此,如何合理、規(guī)范地使用政府基金預(yù)算會成為21號文的修訂重點之一。
鄢曉發(fā)指出,對于如何規(guī)范政府基金預(yù)算在PPP項目中的應(yīng)用,目前有兩個方向,一是把一般公共預(yù)算和基金預(yù)算統(tǒng)一納入財政支出能力評估范圍并統(tǒng)一管理,這相當(dāng)于擴大了財政支出的分母基數(shù),會涉及10%比例如何平衡的問題;二是兩者分開評估和管理,需要設(shè)定以基金預(yù)算形式參與PPP的規(guī)范問題。不管哪種形式,一些以不合理運用基金預(yù)算為手段,變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件中得到規(guī)范。
除了繼續(xù)打好防風(fēng)險攻堅戰(zhàn),還應(yīng)該加強對PPP項目入庫的管理和規(guī)范。卓識建議,參照行政管理和政府信息公開條例,保障項目信息公開,健全信息反饋渠道,進一步加強市場對項目推進和PPP行業(yè)發(fā)展的信心。
下一步,還要加強對PPP咨詢機構(gòu)的管理。卓識表示,PPP行業(yè)已經(jīng)走過了市場的自我調(diào)節(jié)階段,政府在PPP咨詢市場將會出臺更多的干預(yù)措施,預(yù)計將從行業(yè)劃分、區(qū)域劃分、從業(yè)人員要求等方面,對PPP咨詢機構(gòu)進行更加規(guī)范化的管理。
此外,本次文件修訂的另一個重點,就是厘清政府和社會資本的權(quán)責(zé)分配問題。將雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的風(fēng)險更加合理化,同時利用權(quán)責(zé)機制,促進PPP項目發(fā)揮更大的效用,避免資源和資金的浪費。
最后,還要從根本上強化制度保障。業(yè)內(nèi)人士表示,積極推進PPP立法,制定PPP項目全生命周期管理制度,加速落實“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度構(gòu)建,是確保PPP規(guī)范有序推進的重要保障。(記者 王文博)
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