國(guó)家治理變革視角下深化政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)和思路

黨的十九大報(bào)告提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，十九屆三中全會(huì)對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作出部署，明確了改革的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)和任務(wù)，強(qiáng)調(diào)這是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”。深化政府機(jī)構(gòu)改革是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，是國(guó)家治理變革的必然要求，要適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能調(diào)整優(yōu)化，著力構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

一、圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展調(diào)整政府機(jī)構(gòu)和職能

機(jī)構(gòu)是職能的載體,職能是機(jī)構(gòu)的角色作用。改革政府機(jī)構(gòu)不是簡(jiǎn)單的合并分拆重組，核心要義是轉(zhuǎn)變職能，提高效能。十九屆三中全會(huì)提出要“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，人民群眾對(duì)美好生活需要提出了更高要求，需要各級(jí)政府提高治理能力，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展化解發(fā)展不平衡不充分的矛盾。面對(duì)新時(shí)代發(fā)展提出的新要求，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還存在不完全適應(yīng)的地方，如政府職能轉(zhuǎn)變還不到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)、職責(zé)缺位和效能不高等問(wèn)題，都需要通過(guò)深化政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)解決，完善政府治理體系，提升治理能力，為各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供有力的組織保障。

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，深入貫徹黨的十九大和十九屆三中全會(huì)的精神和部署，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，聚焦發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)五項(xiàng)基本職能，按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，提高政府效能。例如，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面，合理配置宏觀管理部門職能，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，合理配置職能，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門。在公共服務(wù)方面，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，組建文化和旅游部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部等政府部門。通過(guò)改革，優(yōu)化了政府機(jī)構(gòu)職能體系，理順了職責(zé)關(guān)系，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加符合實(shí)際、科學(xué)合理、更有效率。在推進(jìn)改革實(shí)施中，還需關(guān)注以下幾點(diǎn)。

一是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。這是深化政府機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)有之義。無(wú)論是新組部門，還是未調(diào)整部門，都要把機(jī)構(gòu)改革與“放管服”改革結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，提高效能，堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大程度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，大幅降低制度性交易成本，全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)新潛力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府助力開道。

二是明確部門職責(zé)關(guān)系。通過(guò)這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，形成了新的政府組織機(jī)構(gòu)框架，總體上理順了部門職責(zé)關(guān)系。接下來(lái)，還需要在新的組織框架下進(jìn)一步調(diào)整、細(xì)化和明確部門職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建職責(zé)明確的政府治理體系，防止出現(xiàn)職責(zé)重復(fù)、多頭管理、推諉扯皮等情況。首先是明確不同部門的職責(zé)范圍，使一個(gè)部門對(duì)相關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理，一件事情盡可能由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，做到分工明確，邊界清晰。其次是分清主次責(zé)任，對(duì)于部門間無(wú)法避免的職責(zé)交叉事項(xiàng)，或者在工作流程上需要不同部門分階段或分環(huán)節(jié)管理的事項(xiàng)，按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，使主管部門負(fù)主要責(zé)任，其他部門負(fù)配合責(zé)任，防止權(quán)責(zé)不一、權(quán)責(zé)脫節(jié)。最后是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，對(duì)常態(tài)性涉及多個(gè)部門的管理事項(xiàng)，建立由主管部門牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)制，如建立部際聯(lián)席會(huì)議，形成工作合力。

三是優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)歷次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，一輪大的機(jī)構(gòu)調(diào)整重組后，容易出現(xiàn)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增多、職責(zé)交叉重復(fù)、各干各的、職數(shù)超編等情況，內(nèi)部關(guān)系磨合需要較長(zhǎng)時(shí)間。深化改革的思路，就是按照部門新的職能定位和大部門制原理，進(jìn)行內(nèi)部?jī)?yōu)化組合，對(duì)一些部門中分設(shè)過(guò)細(xì)、職責(zé)重復(fù)、相互牽扯的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，可加大整合力度，采取大司局、大處室設(shè)置;對(duì)部門內(nèi)部決策與執(zhí)行不分、監(jiān)管職責(zé)缺位等問(wèn)題，應(yīng)將主要承擔(dān)執(zhí)行性、監(jiān)管性職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)界定為專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使之相對(duì)獨(dú)立，專事執(zhí)行和監(jiān)管，增強(qiáng)政府執(zhí)行力;對(duì)職數(shù)超編現(xiàn)象，應(yīng)根據(jù)新的職責(zé)任務(wù)，做出合理的調(diào)整和安排。

二、對(duì)職能相近的黨和政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置

改革開放以來(lái)，我國(guó)先后集中進(jìn)行了7次政府機(jī)構(gòu)改革，屬于行政體制改革的范疇。這次機(jī)構(gòu)改革與以往不同，將改革范圍涵蓋黨和國(guó)家各類機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推進(jìn)。黨的十九大提出“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。十九屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公”。這里的“統(tǒng)籌設(shè)置”就包括黨和政府機(jī)構(gòu)。在這方面，一些部門和地方已進(jìn)行過(guò)改革探索。例如，多年來(lái)黨的紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門實(shí)行合署辦公，取得顯著成效。廣東順德2009年開始探索統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)精簡(jiǎn)合并、合署辦公等形式，將原來(lái)41個(gè)黨政部門整合為16個(gè)，增強(qiáng)了黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)行力，有效化解了機(jī)構(gòu)分設(shè)過(guò)細(xì)、職能重疊、多頭管理等問(wèn)題。2010年起廣東有25個(gè)縣(市、區(qū))借鑒順德的做法和經(jīng)驗(yàn)開展了改革試點(diǎn)。

站在推進(jìn)國(guó)家治理變革的高度，深化機(jī)構(gòu)改革要以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌黨和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對(duì)一些領(lǐng)域黨和政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問(wèn)題，按照優(yōu)化協(xié)同高效的要求，通盤考慮黨和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，準(zhǔn)確定位，合理分工，有分有合，對(duì)一些職能相近，聯(lián)系緊密的黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)可采取綜合設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，理順職責(zé)關(guān)系，提高整體效能。在地方，對(duì)省市縣職能相近、工作重合的黨委機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)，探索合并設(shè)立或合署辦公，使一類事務(wù)盡可能由一個(gè)部門負(fù)責(zé)或統(tǒng)籌，推動(dòng)地方機(jī)構(gòu)整合精簡(jiǎn)。

三、根據(jù)地方履職特點(diǎn)優(yōu)化地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，設(shè)有五級(jí)政府，中央政府機(jī)構(gòu)和地方政府是一個(gè)有機(jī)整體。合理設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)，理順中央地方政府職責(zé)關(guān)系，才能發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性。十九屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”。地方政府機(jī)構(gòu)改革是整個(gè)政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，在以往歷次改革中，許多地方勇于探索，先行先試，為面上改革積累了有益經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，目前地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中還存在著一些不合理不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，需要通過(guò)改革加以解決。

第一，統(tǒng)籌優(yōu)化地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。長(zhǎng)期以來(lái)，一些領(lǐng)域中央和地方政府機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，上級(jí)有的下級(jí)也有，沒(méi)有突出各自職能重點(diǎn);有些適合地方管理的事務(wù)，中央政府部門管得過(guò)多過(guò)細(xì)，地方缺乏自主權(quán)。改進(jìn)的思路，就是根據(jù)地方政府職能特點(diǎn)來(lái)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置，省市縣涉及國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)，明確同中央政府對(duì)口的組織機(jī)構(gòu)，確保行政體系上下貫通、執(zhí)行有力。賦予省級(jí)及以下政府機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力，把那些直接面向基層、量大面廣、更加適合地方管理的事務(wù)下放給地方，除中央有明確要求外，地方可結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，并可把相關(guān)機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序、編制等。

第二，綜合設(shè)立基層政府機(jī)構(gòu)?；鶎诱畽C(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)面向群眾，符合基層事務(wù)特點(diǎn)，按照簡(jiǎn)約高效的要求，整合相關(guān)職能和機(jī)構(gòu)，設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，對(duì)上級(jí)政府機(jī)構(gòu)既可“一對(duì)多”，也可“多對(duì)一”，并實(shí)行治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，增強(qiáng)基層治理能力。

第三，理順垂直機(jī)構(gòu)與地方管理關(guān)系。垂直機(jī)構(gòu)是指中央政府部門在地方設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，與地方管理有著密切關(guān)系。十九屆三中全會(huì)提出要“規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制”。從實(shí)際情況看，改革開放后我國(guó)實(shí)行權(quán)力下放，地方有了更多自主權(quán)，同時(shí)也出現(xiàn)了地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、“上有政策下有對(duì)策”等問(wèn)題，因此一些中央政府部門相繼設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)，以保證中央政令暢通，由此又出現(xiàn)了地方職能受肢解、與地方矛盾突出等新問(wèn)題。改革的思路，是根據(jù)中央地方事權(quán)劃分來(lái)理順關(guān)系，屬于中央事權(quán)并由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實(shí)行管理，并健全與地方的協(xié)作配合機(jī)制;屬于中央和地方共同事權(quán)并需地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，實(shí)行分級(jí)管理，中央政府部門加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督;屬于地方事權(quán)并由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，由地方政府管理，形成職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、協(xié)同配合的政府治理體系。

四、建立統(tǒng)籌使用各類編制資源的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

編制配備事關(guān)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)額、結(jié)構(gòu)分布、職位配置、財(cái)政支出和成本效益，直接影響到機(jī)構(gòu)的履職和運(yùn)行，是政府機(jī)構(gòu)改革不可或缺的內(nèi)容。黨的十九大提出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”，十九屆三中全會(huì)提出要加大統(tǒng)籌調(diào)配力度，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化剛性約束等新要求。多年來(lái),政府機(jī)構(gòu)的人員編制采取總量控制，總體保持適中，但一直存在著膨脹壓力大、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、結(jié)構(gòu)分布失衡、隱形擴(kuò)編嚴(yán)重等問(wèn)題，這就需要按照“統(tǒng)籌使用”的思路, 加大改革創(chuàng)新力度，建立嚴(yán)控總量、盤活存量的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，用好各類編制資源，既保障各項(xiàng)事業(yè)需要，又防止人員膨脹。

一是盤活存量。推行需求引領(lǐng)、盤活存量、動(dòng)態(tài)供給的管理模式，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加大統(tǒng)籌編制調(diào)配的范圍和力度，破除部門間、地區(qū)間、層級(jí)間、身份間的編制使用壁壘，在總量?jī)?nèi)有保有壓，此消彼長(zhǎng)，靈活調(diào)劑或周轉(zhuǎn)使用各類編制資源，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。

二是“人隨事走”。編制資源是用來(lái)履職的，應(yīng)當(dāng)隨著職能變化及時(shí)調(diào)整，職能弱化的核減，職能強(qiáng)化的增配。例如，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)深入，可將原來(lái)主要從事行政審批的人員編制崗位轉(zhuǎn)移到監(jiān)管或服務(wù)崗位。創(chuàng)新提供服務(wù)方式，推行購(gòu)買服務(wù)、服務(wù)外包、技術(shù)創(chuàng)新等，減少機(jī)構(gòu)的編制數(shù)量，或者以同樣編制提供更多服務(wù)。按照事業(yè)單位分類改革的思路，將行政類事業(yè)單位人員轉(zhuǎn)為行政編制，經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位人員轉(zhuǎn)為企業(yè)編制，公益類事業(yè)單位實(shí)行更加符合實(shí)際的編制管理方式。

三是剛性約束。研究制定各類人員編制配備的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估和管理的制度，加大機(jī)構(gòu)編制信息公開力度，嚴(yán)格執(zhí)行編制管理規(guī)定，加大查處力度和問(wèn)責(zé)追責(zé)，建立機(jī)構(gòu)編制、組織人事、財(cái)政審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，增強(qiáng)合力。

五、以政府機(jī)構(gòu)編制法定化鞏固改革成果

機(jī)構(gòu)編制法定化是政府機(jī)構(gòu)改革的法治保障，是依法治國(guó)、依法行政的必然要求。黨的十九大提出“完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法”，十九屆三中全會(huì)提出“要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。這就將機(jī)構(gòu)編制立法提到改革日程，以法治來(lái)保障機(jī)構(gòu)改革成果。改革開放以來(lái)，我國(guó)先后修訂了國(guó)務(wù)院和地方政府組織法，分別制定了國(guó)務(wù)院和地方政府機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，開展部門“三定”規(guī)定工作，但相對(duì)而言立法仍滯后于形勢(shì)發(fā)展的需要，存在著制度不健全，已有法律規(guī)定過(guò)于原則簡(jiǎn)約，剛性約束不強(qiáng)等問(wèn)題。

推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)編制法定化應(yīng)從多個(gè)層面依法有序展開。主要包括：完善政府組織機(jī)構(gòu)基本法，研究修訂國(guó)務(wù)院組織法和地方政府組織法，對(duì)政府機(jī)構(gòu)組織的原則、序列、規(guī)格、職數(shù)、職責(zé)權(quán)限、隸屬關(guān)系等內(nèi)容做出明確規(guī)定;研究制定機(jī)構(gòu)編制法，明確政府部門的職責(zé)權(quán)限、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、職數(shù)配置、運(yùn)行規(guī)則等內(nèi)容;推動(dòng)配套立法，完善公務(wù)員法、預(yù)算法、監(jiān)察法相關(guān)法律法規(guī)，形成相互銜接配套的機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)體系;加強(qiáng)和完善部門“三定”規(guī)定，重點(diǎn)是適應(yīng)這次政府機(jī)構(gòu)改革的需要，將深化“放管服”改革與部門“三定”規(guī)定結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，把不該政府管的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由下級(jí)政府管的事項(xiàng)下放，把該由政府管的事項(xiàng)規(guī)定到位，同時(shí)要理順部門職責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)“三定”規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性;全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接，提高權(quán)責(zé)清單制度的規(guī)范性、科學(xué)性和實(shí)用性，有效規(guī)范和約束政府部門履職行為，加快形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。(作者系中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究員)

關(guān)鍵詞： 政府機(jī)構(gòu) 視角 思路