中國創(chuàng)新“1+N”中心國家治理模式

內(nèi)容提要 中國國家治理不是單中心(monocentric)，也不是多中心(polycentric)，而是“1+N”中心。從公職人員的產(chǎn)生來看，強(qiáng)調(diào)競爭性選拔;從決策過程來看，是事前協(xié)商、充分吸納，事后制衡;從公眾參與來看，強(qiáng)調(diào)決策者主動了解民意的公眾逆向參與;從中央與地方關(guān)系看，中國在強(qiáng)調(diào)高度政治集權(quán)的同時也高度行政分權(quán);從社會治理來看，強(qiáng)調(diào)黨的動員能力與社會自組織的有機(jī)結(jié)合。這是一種結(jié)合了統(tǒng)一與多元，效率與開放，自上而下與自下而上的新型國家治理模式。

經(jīng)過40年的改革開放，中國體制早已不是中央控制型的單中心(monocentric)體制，同時也不是所謂的多中心(polycentric)體制，而是“1+ N”中心治理模式。這是一個多中心與單中心相結(jié)合的模式，既有多個中心，但是多個中心又圍繞著一個單中心。在不同的情境下，“1”與“N”具體內(nèi)涵不同，一般而言，其中的“1”是指中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)型政黨，不但是國家的領(lǐng)航者，也是社會的組織者與黏合劑，其中“N”是指不同部門、地方政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與國家治理。這是一種結(jié)合了統(tǒng)一與多元，效率與開放，自上而下與自下而上的新型國家治理模式。

競爭性選拔

“選賢與能，講信修睦。”善治之本就是要把最有德性、最能干的人選上來治理國家。中國自古就有選賢舉能的傳統(tǒng)，在世界上大多數(shù)國家的權(quán)力還和血統(tǒng)、出身密切相聯(lián)，少數(shù)貴族階層壟斷政治權(quán)力的時候，中國從戰(zhàn)國就開始向平民開放權(quán)力體系，到漢代以后，從平民中選拔精英參與國家治理遂成定制，出現(xiàn)了征召、孝廉、方正、科舉等形式，形成君主與專業(yè)化官僚集團(tuán)共治的格局。

當(dāng)代中國的競爭性選拔體制同樣是選賢舉能制度，同時又與現(xiàn)代政權(quán)組織形態(tài)結(jié)合，達(dá)到了前所未有的水平。中國共產(chǎn)黨從社會各階層吸納先進(jìn)分子，而8900多萬黨員中的一部分群體進(jìn)入了治國理政的干部隊伍。這一點(diǎn)類似于傳統(tǒng)士大夫集團(tuán)扮演的文官集團(tuán)蓄水池角色。同時，作為現(xiàn)代政黨，其組織性是傳統(tǒng)文官集團(tuán)難以比擬的。通過黨的全面建設(shè)，培養(yǎng)黨員干部隊伍的政治忠誠，提升道德品性，鍛煉履職能力，是一種選才、養(yǎng)才、用才相結(jié)合的組織形式。

中國進(jìn)入公共部門工作需要經(jīng)過公開考試、競爭選拔，這類似于傳統(tǒng)科舉制選拔人才的方式，但不論是選拔的開放性、公平性還是職位匹配性都遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的科舉制。

干部隊伍的晉升主要依靠實(shí)際工作業(yè)績，層層歷練、層層競爭、層層遴選。一方面，保證了選拔的干部有豐富的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的勝任力;另一方面保證了公共職位的開放性。中國自古講究“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，無論是奧巴馬還是特朗普都沒有治理地方的經(jīng)驗(yàn)，而習(xí)近平主席則不同，其是先治村(6年)、治縣(3年)、治市(11年，3個市)、治省(11年，3個省)而后再治國，即便是到了中央也歷經(jīng)五年來熟悉全國的全面性工作，才擔(dān)任國家最高領(lǐng)導(dǎo)人。其他黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人有的擔(dān)任過三四個省的省委書記或省長。十九屆政治局常委省級任職平均為14年，正省級平均任職8.5年。經(jīng)過地方歷練之后，他們還要到中央層面來熟悉全國的全面性工作，十九屆中央政治局常委、中央委員平均任職13.5年，政治局委員平均任職7.1年。

中國的競爭性選拔體制結(jié)合傳統(tǒng)賢能政治與現(xiàn)代西方選舉制度的優(yōu)點(diǎn)，從而能夠保證權(quán)力開放性與職位勝任力的統(tǒng)一。與西方選舉政治相比，領(lǐng)導(dǎo)人的勝任能力是基于豐富經(jīng)驗(yàn)、長期考驗(yàn)和實(shí)踐檢驗(yàn)，不像美國總統(tǒng)特朗普，沒有任何從政經(jīng)驗(yàn)，只要贏得選舉，就能擔(dān)任國家最高職位。西方有句諺語，“選舉是詩歌，治理是散文”，意思是靠煽動民意也許會贏得選舉，但未必能治理好國家。與傳統(tǒng)賢能政治相比，從基層的干部到最高領(lǐng)導(dǎo)人都是選賢舉能，權(quán)力的開放性更徹底。

競爭性選拔體制的主要問題在于選拔方式主要依靠自上而下的遴選過程，普通群眾參與程度很低，因此需要進(jìn)一步探索群眾評議、組織推薦、黨委決策的新型干部選拔模式，以更好地將自上而下遴選與自下而上評議有機(jī)結(jié)合。

事前充分協(xié)商吸納，事后制衡

中國自古就有集思廣益的政道傳統(tǒng)，唐朝就設(shè)立了中書省起草詔令，皇帝批準(zhǔn)，門下省駁正的決策辯駁程序，以防決策失誤。中國歷代都設(shè)立了專門的智囊機(jī)構(gòu)，如“備顧問”“參謀議”。新中國成立之后，“一切問題盡量商量，至人人同意為止” 更成為具體的政治實(shí)踐。與西方相比，中國的協(xié)商民主成熟更早，直到20世紀(jì)90年代西方才興起了協(xié)商民主(Deliberative Democracy)研究的熱潮,被稱為繼代議制民主、參與式民主之后的最新民主潮流。

協(xié)商民主更是當(dāng)代中國政治生活的常態(tài)。習(xí)近平主席說，“我們堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，就是要通過商量出辦法、出共識、出感情、出團(tuán)結(jié)”。中國的重大政策制定，需要反復(fù)征求各方的意見，反復(fù)討論，集體決策之后才能出臺,而中國的決策過程特征是“事前充分協(xié)商吸納，事后制衡”。

全國人大廣泛介入了政策決策過程。以國家“十三五”規(guī)劃編制為例，提交全國人大表決之前的一年多時間里，全國人大通過專題調(diào)研、建言獻(xiàn)策、提前介入審查等廣泛參與規(guī)劃編制，同時在不同編制階段反復(fù)征求全國人大方面的意見，并認(rèn)真吸收有關(guān)意見，修改文件。人大表決的高通過率，實(shí)際上反映的是高度政策共識，就如同筆者調(diào)研訪談時，一位地方人大領(lǐng)導(dǎo)談到的，政府方面已經(jīng)反復(fù)征求各方意見，并認(rèn)真吸收，達(dá)成共識。

全國政協(xié)是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，中國共產(chǎn)黨與民主黨派的政治協(xié)商是新型政黨制度的重要體現(xiàn)。全國政協(xié)廣泛參與了決策過程的協(xié)商，在五年規(guī)劃編制過程中，全國政協(xié)通過專題調(diào)研、提案、專題協(xié)商、座談會、報送決策咨詢報告、社情民意信息等方式進(jìn)行建言獻(xiàn)策。“十三五”規(guī)劃通過前一年，全國政協(xié)就提交了363件“十三五”規(guī)劃相關(guān)的提案。

十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》也開展了廣泛的協(xié)商。根據(jù)新華社報道，在文件起草之前，開展了深入調(diào)研，以便集思廣益。2017年7月，中央改革辦和中央編辦組成十個調(diào)研組，分赴31個省區(qū)市、71個中央和國家機(jī)關(guān)部門，當(dāng)面聽取了139位省部級主要負(fù)責(zé)同志的意見和建議。調(diào)查組還向657個市縣的1197位黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志個人發(fā)放了問卷，收集了31個省份的深化地方機(jī)構(gòu)改革調(diào)研報告。工作人員整理匯總了厚厚兩大本、共42萬字各方面意見。文件草案出臺后，又廣泛征求意見，2018年2月1日，中央辦公廳發(fā)出通知，就決定稿征求各地方各部門意見。2018年2月6日，習(xí)近平總書記主持召開座談會，聽取各民主黨派、全國工商聯(lián)和無黨派人士的意見。各地各部門和黨外人士提出的550條意見，文件起草組力求能吸收的盡量吸收，最終對決定稿修改171處。

協(xié)商吸納制衡的優(yōu)勢在于避免了西方民主程序中經(jīng)常性存在的“議而不決”問題，決策參與者在其中扮演的是意見輸入者的角色，而不是西方?jīng)Q策過程的每個環(huán)節(jié)中都遍布的否決點(diǎn)(veto players)。這使得中國的決策一方面既能容納多元主體的參與，同時又能集中各方智慧，集聚共識，體現(xiàn)了決策的效率與周全。

協(xié)商吸納制衡模式的挑戰(zhàn)在于協(xié)商主體的范圍，意見發(fā)揮作用的程度主要取決于協(xié)商組織者的意愿和工作作風(fēng)。這使有一些協(xié)商流于形式，有一些有集中無民主。未來的制度建設(shè)需將協(xié)商權(quán)剛性化，對決策必經(jīng)的協(xié)商程序、認(rèn)證程序做出明確規(guī)定，對于協(xié)商意見需要有明確的反饋與質(zhì)詢機(jī)制，以進(jìn)一步推進(jìn)決策的程序化、科學(xué)化、民主化。

逆向公眾參與

中國政府在不同的政策層面和政策領(lǐng)域都表現(xiàn)出對于公眾訴求很高的回應(yīng)性。從多元主義視角來看，中國確實(shí)表現(xiàn)出較低的公眾正向參與，但是在政策制定過程中，決策者主動地深入廣大人民群眾，廣泛收集民意，集中群眾智慧。有學(xué)者將這種機(jī)制稱為公眾的逆向參與。對國家五年規(guī)劃編制過程的研究發(fā)現(xiàn)， 逆向參與機(jī)制包含決策者主動調(diào)研、座談會、正式渠道的公開征集和非正式渠道的公眾表達(dá)等機(jī)制。

決策者主動調(diào)研是指決策者主動同公眾直接接觸和溝通，以了解公眾意見的方式。“沒有調(diào)研就沒有發(fā)言權(quán)，也沒有決策權(quán)”。經(jīng)常性地開展多種形式的調(diào)研是中國決策的一個突出特點(diǎn)。國家“十三五”規(guī)劃制定期間，總書記、政治局常委、規(guī)劃起草組、全國人大、全國政協(xié)都開展了專題調(diào)研。恰恰是通過廣泛的調(diào)研，使得決策者能夠掌握第一手的信息，使得五年規(guī)劃編制能夠做到實(shí)事求是。

決策座談會通過請進(jìn)來聽取各方的意見。例如，2018年政府工作報告起草期間，李克強(qiáng)總理分別召開了三場座談會，聽取各方對政府工作報告的意見，湖南瀏陽達(dá)滸鎮(zhèn)金石村農(nóng)民孔蒲、山西臨汾臨猗縣快遞員李明璇作為基層代表參加了座談會。

正式渠道的公開征集是指決策部門通過建言獻(xiàn)策的方式征集民意。“十三五”規(guī)劃編制期間，國家發(fā)改委開展了“共建共享，同心同德”的國家“十三五”規(guī)劃問計求策活動，廣泛收集人民建言，1.6萬多人參與并提出了3萬多條優(yōu)秀建言，其中一些優(yōu)秀建言，在規(guī)劃中得到體現(xiàn)。

非正式渠道的公眾表達(dá)指大量的公眾意見通過公開渠道影響決策者。公眾通過網(wǎng)絡(luò)等公共平臺來表達(dá)自己的意見，也成為起草者了解民意的重要來源之一。

與多元主義公眾參與相比，逆向參與強(qiáng)調(diào)公眾的意見代表性，而不是利益代表性;強(qiáng)調(diào)分散觀念的共識，而不是分散利益的妥協(xié)，有助于吸納參與能力較弱群體的觀點(diǎn)，從而獲得更完整的代表性。

逆向參與的問題在于公眾參與感不足，同時，由于決策過程公開程度較低，也制約了公眾參與。未來可以通過鼓勵圍繞特定政策議題，開展公共政策辯論，除非保密需要，對于決策各環(huán)節(jié)的議題討論、會議過程一律公開，以利于公眾參與和監(jiān)督。同時，除了注重對于公眾分散意見的集中，也要注重對于公眾分散偏好的識別與集中。

政治集中與行政分權(quán)相結(jié)合

中國是一個地域遼闊，人口眾多，地方差異巨大的大國，如何處理中央與地方關(guān)系，自古就是個難題。周行封建，“封建親戚以藩屏周”;秦“制天下以郡縣”，以私心造就了大公之制，使得“百代都行秦政法”，但卻不得不在郡縣制的大框架下，考慮地方的自主性。明末清初著名思想家顧炎武在《封建論》中提出的“封建之失，其專在下;郡縣之失，其專在上”，可謂不刊之論。

當(dāng)代中國作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的單一制大國，中央政府具有不容置疑的政治權(quán)威，同時中國又是高度行政分權(quán)的國家。一方面，在政治上要維護(hù)并不斷完善黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，以確保全國一盤棋，上下貫通，令行禁止。中央通過政治引導(dǎo)、行政壓力機(jī)制傳導(dǎo)能夠?qū)⒌胤降姆e極性有效地引導(dǎo)到中央的政策目標(biāo)上來。研究發(fā)現(xiàn)，“九五”規(guī)劃以來，地方的五年規(guī)劃目標(biāo)函數(shù)與中央趨同的比例不斷提高，到“十二五”規(guī)劃，二者趨同的比例達(dá)到74.9%。

另一方面，中國的治理權(quán)是中央政府通過目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和政策進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，將具體任務(wù)“層層發(fā)包”給下一級政府，在行政上大力下放給地方政府更多的自主權(quán)，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況靈活執(zhí)行。中國雖為單一制的大國，但是地方的公共財政支出比重一直很高，而且改革開放以來，持續(xù)上升，“六五”期間支出的比重為50.2%，到“十二五”時提高到85.2%，2016年為85.4%， 這在全球各大國中都是很高的。例如美國作為聯(lián)邦制國家，2016年地方政府的支出比重只占52.5%。

政治集權(quán)與行政分權(quán)要義在于政治上取郡縣之優(yōu)勢，行政上取傳統(tǒng)之優(yōu)勢，二者之所以能夠有機(jī)結(jié)合，根本上是由于中國體制不是政治與行政二分，而是政治與行政不分。地方官員既是專業(yè)的官吏，同樣又是黨的干部，政治性是其第一要求，從而形成中央地方兩得之勢，這使得國家在保持其強(qiáng)大國家能力的同時，又保持地方政策的靈活性，調(diào)動地方的創(chuàng)造性和積極性。

黨的動員能力和社會自組織

有機(jī)結(jié)合

社會治理體系是國家治理的龐大根系。中國社會治理不是社會與國家二元分離的模式，而是國家與社會分工協(xié)作、互聯(lián)互通模式，黨的基層組織、群眾自治組織、群團(tuán)組織、事業(yè)單位等扮演了國家與社會、政府與市場溝通的橋梁與紐帶。

現(xiàn)代社會依據(jù)專業(yè)分工的原則設(shè)立不同類型的組織，但這種基于分工交換的組織關(guān)系，并非真正意義上的所謂“有機(jī)團(tuán)結(jié)”。有機(jī)系統(tǒng)除了各器官與組織基于分工交換之外，還在于整體性系統(tǒng)的調(diào)節(jié)作用，循環(huán)系統(tǒng)與神經(jīng)系統(tǒng)都是如此，而人類則進(jìn)一步上升到有意識的調(diào)節(jié)。

國家治理也是如此。針對當(dāng)代社會日趨分散、多元的特點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨依據(jù)精密的組織原則，設(shè)立了多種分工嚴(yán)密、靈活多樣的政治組織，并以其堅強(qiáng)、廣泛、柔性的領(lǐng)導(dǎo)貫穿其中。正是由于中國共產(chǎn)黨的組織嵌入到不同類型組織中去，才真正實(shí)現(xiàn)了國家治理的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國成了一個世界最大規(guī)模的“超級網(wǎng)絡(luò)組織”，中國共產(chǎn)黨的網(wǎng)絡(luò)末梢神經(jīng)延伸到中國各類組織之中，各種社會組織、經(jīng)濟(jì)組織與黨組織存在著千絲萬縷的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。截至2015年底，中國共產(chǎn)黨的基層組織達(dá)到451.8萬個，不但在各類公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，在公有制企業(yè)、非公企業(yè)、全國社會組織法人單位的覆蓋率也達(dá)到了91.3%、67.9%與58.9%。

群眾性團(tuán)體組織是國家與社會聯(lián)結(jié)的重要橋梁與紐帶。它不但成為國家與特定群體聯(lián)系的紐帶，也是與聯(lián)系這些群體的社會組織的紐帶。這種紐帶作用表現(xiàn)為雙向溝通：一方面，群團(tuán)組織為貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策提供了一套積極有效的傳達(dá)和動員機(jī)制;另一方面，群團(tuán)組織發(fā)揮著重要的群體利益代表功能，成為所聯(lián)系的不同社會團(tuán)體和民眾的各種利益訴求與建議表達(dá)渠道，最終在國家決策中得到體現(xiàn)。例如，聯(lián)系著全國8500多萬殘疾人的中國殘疾人聯(lián)合會通過專項(xiàng)調(diào)查、到基層聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研、數(shù)據(jù)監(jiān)測、日常調(diào)研等方式了解殘疾人需求，并通過中國殘聯(lián)的代表大會代表和主席團(tuán)委員、地方殘聯(lián)、各專門協(xié)會的活動反映殘疾人的需求。

中國具有高度活躍的社會組織，官方注冊的全國社會組織法人單位達(dá)到了49萬個，而這還只是中國結(jié)社狀況浮出水面的冰山一角，大量未注冊的愛好者社團(tuán)、學(xué)生社團(tuán)、宗教社團(tuán)、聯(lián)誼社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)等更是難以統(tǒng)計的龐大群體。

黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會自治有機(jī)結(jié)合形成了一種靈活而不亂，自由聯(lián)合的社會新形態(tài)，使得中國社會表現(xiàn)出高度活力的同時，也避免了西方公民社會興起帶來的碎片化、分離化問題。

總之，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為國家治理方式是人類歷史上前所未有的善治模式，是中國各項(xiàng)事業(yè)取得勝利的根本保證。在國家治理的不同層面，正是由于多元主體的充分參與，又以中國共產(chǎn)黨堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)貫穿其間，從而造成一種放而不亂、活而有序的體制。這種“1+ N”中心治理模式，適合中國國情，也具有普遍意義。對其他國家，特別是對發(fā)展中國家提供了國家治理的中國智慧與中國方案。

(作者系清華大學(xué)國情研究院副院長，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

來源：《當(dāng)代世界》2018年第4期

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